Oleh: Satria Hidayatullah (Manifestor 2023)
Nampaknya Presiden Prabowo masih larut dalam masa lalu, seolah masih ada hasrat terpendam yang ingin ia bawa kembali di awal periode pemerintahannya. Ia pandai menyembunyikan motif utamanya. Manakala saat kampanye, sosok prabowo dikenal masyarakat sebagai sosok yang seolah sudah cukup dengan dunia, tidak haus kekuasaan, dan ingin yang terbaik untuk bangsa Indonesia.
Namun, ekspektasi ini kian makin dipatahkan saat ia menyurati DPR yang berimplikasi pada diresmikannya Revisi Undang-Undang (RUU) Nomor 34 Tahun 2004 Tentang Tentara Nasional Indonesia (selanjutnya disebut RUU TNI) oleh DPR RI untuk ditetapkan masuk dalam daftar program legislasi nasional (Prolegnas) Prioritas 2025 yang berujung pada pengesahan RUU TNI Menjadi Undang-Undang pada 20 Maret 2025.
Pada awalnya, ini kemudian memperkuat isu bangkitnya dwifungsi ABRI dikarenakan muatan norma pada draft naskah yang tidak masuk akal hingga akhirnya ada perubahan drastis mengenai norma yang disahkan, kenapa kemudian RUU ini disusun secara tergesa-gesa. Pembahasannya bahkan dituntut untuk diselesaikan sebelum masa reses DPR yakni sebelum 21 Maret 2025. Pertanyaan besar yang kemudian timbul adalah “Memang Apa Urgensinya?”
Menurut penulis, terdapat banyak alasan kenapa kemudian RUU ini mengalami banyak pertentangan, salah satu alasan terbesarnya yakni diperluasnya jabatan kementerian/lembaga sipil yang dapat diduduki oleh tentara aktif. Melalui Undang-Undang Nomor 34 Tahun 2004 tentang Tentara Nasional Indonesia (selanjutnya disebut UU TNI), sebenarnya sudah ada pembolehan bagi tentara aktif untuk menduduki jabatan sipil tertentu, dan terbatas pula pada lembaga tertentu, yakni pada posisi Jabatan Pimpinan Tinggi (JPT) di lembaga-lembaga negara yang sudah diatur dalam UU TNI.
Namun, pada Pasal 47 ayat (2) RUU TNI (berdasarkan draft yang sempat beredar, namun kemudian ditarik kembali) terdapat penambahan nomenklatur dari UU TNI sehingga menjadi :
“Prajurit aktif dapat menduduki jabatan pada kantor yang membidangi koordinator bidang Politik dan Keamanan Negara, Pertahanan Negara, Sekretaris Militer Presiden, Intelijen Negara, Sandi Negara, Lembaga Ketahanan Nasional, Dewan Pertahanan Nasional, Search and Rescue (SAR) Nasional, Narkotika Nasional, dan Mahkamah Agung, serta kementerian/lembaga lain yang membutuhkan tenaga dan keahlian Prajurit aktif sesuai dengan kebijakan Presiden.”
Penambahan nomenklatur tersebut memiliki dampak tidak adanya kepastian hukum, karena tidak ada batasan apapun mengenai lembaga sipil yang dapat diduduki oleh prajurit aktif. Sementara jika kita lihat pada implementasi UU TNI di rezim jokowi, terdapat 2.569 Perwira yang menduduki jabatan sipil, bahkan terdapat penempatan yang tidak sesuai dengan amanat undang-undang. Berdasarkan UU TNI, seharusnya TNI hanya berada di jabatan sipil pada 10 kementerian atau lembaga yakni Kemenhan, Kemenko Polhukam, Kemensetneg, BIN, BSSN, Lemhanas, Wantannas, Basarnas, BNN, dan MA. Namun, pada kenyataannya, Prajurit aktif juga ada di 4 lembaga negara yang tak tercantum di UU TNI yakni BNPT, Bakamla, BNPB, dan Kejagung. Kebijakan penempatan tersebut berdasar pada alasan bahwa terjadi penumpukan prajurit TNI berpangkat tinggi yang tidak mendapatkan posisi strategis sehingga perlu diberikan jabatan strategis. Kemudian, apabila mengacu pada naskah akademik terdapat beberapa landasan yang dijadikan urgensi.
Yang pertama, berkaitan dengan alasan bahwa RUU TNI dibutuhkan untuk optimalisasi sumber daya manusia yang dimiliki oleh TNI untuk setiap kementerian sehingga mendatangkan manfaat manakala kementerian/lembaga sipil butuh posisi tertentu di pos kementerian sehingga meringankan beban negara.
Alasan tersebut tidaklah rasional karena justru akan menjadi kegagalan apabila tiap lembaga tidak optimal dalam mengelola SDM. Lembaga sipil sepatutnya menerapkan sistem jenjang karir sebagai implementasi dari merit system, ataupun promosi jabatan sesuai dengan roda organisasi, sehingga orang yang duduk di jabatan tinggi sudah mengenal lingkungan kerja dan mengetahui budaya kerja di lembaga sipil. TNI melalui pelatihan SDM tentu sudah memiliki dasar pendidikan dan pelatihan yang berbeda dengan sipil. Budaya yang lahir tentu sangatlah berbeda dan erat dengan budaya militeristik. Doktrin militeristik adalah pada penerapan rantai komando dan cenderung bersifat top down, dari atas ke bawah. Sementara, lembaga sipil memiliki pendekatan yang berbeda dalam hal budaya kelembagaan yang cenderung demokratis dan memungkinkan adanya bottom up.
Ketika kita menilik bahwa posisi yang dapat diduduki oleh prajurit aktif adalah Jabatan Pimpinan Tinggi (JPT) yang perannya adalah pada pengambilan keputusan, maka akan ada perbedaan budaya antara militer dan sipil yang dapat mempengaruhi pengambilan keputusan. Konsekuensi logisnya adalah setiap produk keputusan yang dibuat oleh pemangku kepentingan ini akan menjadi cenderung otoriter, bersifat top down, dan minim partisipasi bawahan. Kemudian, konsekuensi lainnya adalah bahwa akan ada tumpang tindih kewenangan karena prajurit tersebut masih aktif, bagaimana jika ia nanti terjerat kasus pidana, atau melawan hukum, apakah akan diadili di peradilan umum, atau militer. Selain itu, Pengesahan RUU ini, juga akan mendorong prajurit militer untuk terlibat dalam politik praktis.
Yang kedua, dalam naskah akademik RUU TNI dikatakan bahwa penempatan prajurit aktif pada kementerian/lembaga lain sudah dilakukan atas kebijakan Presiden dan membutuhkan penguatan dasar hukum sehingga butuh perubahan undang-undang. Ini justru semakin menunjukkan bagaimana pemerintah sangat ugal-ugalan dalam membuat kebijakan.
Selama ini, dalam penerapannya, pemerintah kerap melakukan pengangkatan tentara aktif pada lembaga sipil dengan hanya mengacu pada kebijakan presiden, dan tidak memberikan dasar hukum yang jelas. Hal tersebut justru bertentangan dengan amanat pasal 47 ayat (2) UU TNI yang membatasi lembaga mana saja yang boleh diduduki tentara aktif, sehingga telah terjadi konflik antar peraturan perundang-undangan antara yang lebih tinggi dan rendah. Dalam kasus ini, seharusnya pemerintah seyogyanya mengikuti pedoman dan hierarki perundang-undangan.
Sejak awal, pembahasan RUU ini dilakukan secara kebut, senyap, dan tertutup bersama DPR. Pembahasan itu dilaksanakan seolah tidak ada yang boleh yang tahu, apalagi saat diketahui bahwa RUU TNI dilaksanakan di hotel mewah pada akhir pekan, manakala negara sedang melakukan efisiensi anggaran. Tindakan tersebut tidak sesuai dengan Peraturan DPR dalam proses pembahasan dalam penyusunan undang-undang yang seharusnya melibatkan elemen masyarakat. Hal tersebut justru menunjukkan rendahnya komitmen pemerintah terhadap transparansi dan partisipasi publik yang bermakna dalam menyusun regulasi yang berdampak luas kepada semua orang.
Sehingga, sangat wajar jika banyak mosi tidak percaya terhadap RUU TNI jika dinilai dari proses perencanaan saja sudah banyak masalah, mulai dari naskah akademik yang dangkal, tidak dibahas secara komprehensif dengan kajian yang seharusnya mendalam, hingga bagaimana pemerintah terkesan menutup-nutupi segala proses pembahasan atas RUU ini dengan tidak membuka sarana forum diskusi publik. Selain itu, juga dengan tidak memaksimalkan partisipasi publik yang bermakna sesuai dengan amanat Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.
Doktrin dwifungsi ABRI yang sudah sangat lama tertanam di Indonesia perlu dicabut. Lengsernya Soeharto pada tahun 1998 yang menghasilkan buah reformasi tidak secara signifikan menghilangkan pengaruh dari militer di pemerintahan. Hal ini dibuktikan dengan masih tersedianya kursi sipil di banyak lembaga untuk prajurit aktif yang diatur melalui UU TNI.
Meskipun secara kelembagaan institusi militer pada kala itu sudah dipecah melalui TAP MPR Nomor VI/MPR/2000 menjadi TNI dan POLRI dengan perannya masing-masing yang juga sudah dibagi berdasarkan pada TAP MPR Nomor VII/MPR/2000 yakni TNI sebagai alat pertahanan Negara Kesatuan Republik Indonesia, tetapi tetap saja terjadi penafsiran secara serampangan tanpa dasar yang kuat, padahal melalui Pasal 5 ayat (4) TAP MPR VII/2000 tercantum jelas bahwa :
“Anggota Tentara Nasional Indonesia hanya dapat menduduki jabatan sipil setelah mengundurkan diri atau pensiun dari dinas ketentaraan”.
TAP MPR tersebut kemudian menjadi dasar pembentukan UU TNI. Tidak ada nomenklatur yang memberikan karpet merah bagi prajurit aktif untuk menduduki kursi sipil, sehingga penambahan nomenklatur “prajurit aktif” dapat menduduki pos-pos sipil tertentu baru ada di UU TNI. Kemudian, melalui Pengesahan RUU TNI yang terbaru, ini jelas akan mengubah dinamika Hubungan Sipil-Militer.
Secara umum, melalui gagasan Huntington (1957) dikenal dua konsep dalam Hubungan Sipil-Militer, yakni kontrol militer subjektif, dan kontrol sipil objektif. Kontrol sipil subjektif tidak mensyaratkan adanya pemisahan wewenang yang jelas antara sipil-militer, sehingga menekankan pemaksimalan kekuatan sipil untuk mengontrol militer.
Akan tetapi, dengan besarnya jumlah sipil, dan memiliki variasi yang beragam, serta perbedaan kepentingan antara kelompok sipil, kelompok sipil ini terfragmentasi menjadi suatu kelompok sipil yang dominan. Kelompok dominan ini lah yang kemudian memanfaatkan militer sesuai dengan kepentingan mereka. Sementara, kontrol sipil obyektif mensyaratkan adanya pemisahan otoritas dan kewenangan yang jelas antara sipil militer, sehingga menekankan profesionalisme agar tidak terjadi konflik kepentingan dalam menjalankan pemerintahan. Pada model ini, militer hanya akan berfokus pada pengembangan profesionalitas, keahlian sesuai bidangnya, dan tidak terlibat politik praktis.
Menurut penulis, Konstitusi mengamanatkan supremasi sipil yang lebih mengarah ke kontrol sipil objektif, hal ini didasari oleh paradigma yang dibangun bahwa militer adalah alat negara untuk keperluan pertahanan negara, bukan malah aktor politik yang memiliki kepentingan tertentu, karena satu-satunya kepentingan militer yang diamanatkan konstitusi adalah menjaga pertahanan Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Namun, dinilai dari penerapan pendekatan militer di rezim saat ini, ada kecenderungan untuk mengarah ke kontrol sipil subjektif, bahkan cenderung pragmatis dikarenakan militer saat ini memiliki partisipasi yang sangat tinggi dalam panggung politik. Namun dalam konteks dwifungsi, itu tidak serta merta akan terjadi sesaat setelah pengesahaan RUU TNI.
Ada beberapa tahapan yakni dwifungsi tersebut perlu diberi ruang terlebih dahulu, sehingga memerlukan legitimasi Undang-Undang. Barulah kemudian lama kelamaan legitimasi ini akan menjadi semakin kuat. Misalnya di Indonesia, dwifungsi ABRI mulai diberi ruang di orde lama melalui legitimasi bahwa anggota militer aktif duduk di dewan nasional.
Hal ini kemudian diperkuat di era orde baru sampai ke level daerah. Sehingga dengan disahkannya RUU ini, pemerintah baru saja membuka ruang untuk dwifungsi militer (lagi). Maka kali ini, perlawanan harus dikumandangkan, karena ketika malam datang dan gelap semakin gulita, kita tidak boleh berhenti, sebab percayalah, kita sedang bergerak menuju fajar.
Referensi
Perundang-undangan:
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945
TAP MPR Nomor VI/MPR/2000
TAP MPR Nomor VII/MPR/2000
Undang-Undang Nomor 34 Tahun 2004 Tentang Tentara Nasional Indonesia
Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2023 Tentang Aparatur Sipil Negara
Peraturan Pemerintah Nomor 11 Tahun 2017 Tentang Manajemen Pegawai Negeri Sipil J.o Peraturan Pemerintah Nomor 17 Tahun 2020
Draf Revisi Undang-Undang Nomor 34 Tahun 2004 Tentang Tentara Nasional Indonesia
Naskah Akademik Rancangan Undang-Undang Nomor 34 Tahun 2004 Tentang Tentara Nasional Indonesia
Buku dan Jurnal:
Samuel P, Huntington, The Soldier and The State : The Theory and Politics of Civil-Military Relations, The Belknap Press of Harvard University Press, Massachusetts, 1957
Muhammad Haripin, Adhi Priamarizki, and Keoni Indrabayu Marzuki, The Army and Ideology in Indonesia : From Dwifungsi to Bela Negara, Routledge Focus, New York, 2021
Aurel Croissant, Civil-Military Relations in Southeast Asia, Cambridge University Press, New York, 2018
Denny Indra Sukmawan, Rodon Pedrason, Kontrol Sipil Pragmatis : Implementasi Hubungan Sipil-Militer di Masa Pemerintahan Joko Widodo, POLITIKA: Jurnal Ilmu Politik, Vol.13, No.2, 2022
Artikel Online:
Dimas Bagus Arya, Disrupsi Supremasi Sipil di Indonesia : Dampak dan Risiko Penempatan TNI-Polri di Jabatan Aparatur Sipil Negara untuk Demokrasi, KontraS, 2024, diakses pada 19 Maret, 2025 melalui https://backup10juni.kontras.org/2024/03/22/disrupsi-supremasi-sipil-di-indonesia-dampak-dan-resiko-penempatan-tni-polri-di-jabatan-aparatur-sipil-negara-untuk-demokrasi/
Michelle Gabriella, Novali Panji Nugroho, Sapto Yunus, TNI Aktif di Jabatan Sipil Tidak Sesuai dengan UU TNI, Bagaimana Faktanya?, Berita Tempo, 12 Maret 2025, diakses Melalui https://www.tempo.co/politik/tni-aktif-di-jabatan-sipil-tidak-sesuai-dengan-uu-tni-bagaimana-faktanya–1218421 Tria Strisna, Novianti Setuningsih, DPR Sepakati Revisi UU TNI Masuk Prolegnas Prioritas 2025, Segera Dibahas Komisi 1, Berita Kompas, 18 Februari, 2025, diakses melalui https://www.tempo.co/politik/tni-aktif-di-jabatan-sipil-tidak-sesuai-dengan-uu-tni-bagaimana-faktanya–1218421
